Logo Umboðsmanns barna
English Danish Russian Thai Polish

Þegar frumvarp til laga um umboðsmann barna var lagt fram árið 1994 fylgdi því eftirfarandi greinargerð:

Greinargerð með frumvarpi til laga um umboðsmann barna

Þann 13. september 1993 skipaði Jóhanna Sigurðardóttir félagsmálaráðherra nefnd til að semja frumvarp til laga um umboðsmann barna. Nefndina skipuðu Ragnheiður Thorlacius héraðsdómslögmaður, formaður, Áslaug Þórarinsdóttir, deildarstjóri í dóms- og kirkjumálaráðuneytinu, Elín Norðdahl lögfræðingur og Guðjón Bjarnason, deildarsérfræðingur í félagsmálaráðuneytinu.

Fyrri lagafrumvörp um umboðsmann barna

Með frumvarpi þessu er lagt til að stofnað verði embætti umboðsmanns barna. Hugmynd að stofnun embættis umboðsmanns barna hér á landi kom fyrst fram árið 1978 í greinargerð með þingsályktunartillögu sem þingmenn Alþýðuflokksins fluttu um umbætur í málefnum barna. Drög að lögum um umboðsmann barna komu frá sifjalaganefnd í greinargerð með frumvarpi til barnalaga árið 1981. Á 109. löggjafarþingi árið 1986 var lagt fram frumvarp til laga um embætti umboðsmanns barna. Frumvarpið var endurflutt á 110. löggjafarþingi en varð ekki útrætt. Annað frumvarp um umboðsmann barna var flutt á 113. löggjafarþingi árið 1990 og endurflutt árið eftir en var þá vísað til ríkisstjórnar að tillögu allsherjarnefndar.

Embættisheitið umboðsmaður. Staða umboðsmanns barna í stjórnkerfinu

Embættisheitið umboðsmaður hefur unnið sér traustan sess í hugum Íslendinga þau tæpu sex ár sem umboðsmaður Alþingis hefur starfað. Annars staðar á Norðurlöndum eru einnig starfandi embætti umboðsmanna þjóðþinga en þau eiga sér lengri sögu. Auk þess eru þar starfandi umboðsmenn ýmissa sérhópa og má þar nefna umboðsmann barna, umboðsmann jafnréttismála og umboðsmann neytendamála.

Í umræðu um umboðsmenn sérhópa í þjóðfélaginu er yfirleitt átt við óháða embættismenn sem hafa það hlutverk að taka við kvörtunum vegna tiltekinna málefna sem heyra undir verksvið þeirra jafnframt því að vera talsmenn þeirra hópa gagnvart stjórnvöldum, gefa út álitsgerðir, þrýsta á stjórnvöld um úrbætur, hafa frumkvæði að ábendingum til stjórnvalda um það sem betur mætti fara í löggjöf eða á viðkomandi sviðum framkvæmdarvaldsins og almennt að móta viðhorf í þjóðfélaginu og hafa stefnumarkandi áhrif fyrir þá þegna þjóðfélagsins sem þeir eru talsmenn fyrir.

Með frumvarpi þessu er gert ráð fyrir að til starfa taki umboðsmaður fyrir fjölmennasta aldurshópinn í íslensku þjóðfélagi, þ.e. einstaklinga frá fæðingu til átján ára aldurs en þeir voru í lok desember 1993 77.616 talsins eða 29,7% heildarmannfjölda þjóðarinnar.

Í frumvarpinu er gert ráð fyrir að umboðsmaður barna verði stjórnsýsluhafi. Er það í samræmi við skipan mála í Noregi og Svíþjóð en þar eru umboðsmenn barna, svo og umboðsmenn annarra sérhópa, stjórnsýsluhafar. Auk þess eru verkefni og starfshættir umboðsmanns barna samkvæmt frumvarpi þessu í grundvallaratriðum frábrugðin verkefnum og starfsháttum umboðsmanns Alþingis, eins og nánar verður rakið hér á eftir. Jafnframt þykir skipan umboðsmanns barna í stjórnkerfinu samkvæmt frumvarpinu í eðlilegu samræmi við uppbyggingu íslensks stjórnsýslukerfis.

Löggjöf um umboðsmenn barna á Norðurlöndum

Í umræðu hér á landi hefur einna helst verið litið til Noregs í umræðu um sérstakan umboðsmann barna. Embætti umboðsmanns barna í Noregi var sett á stofn með lögum árið 1981. Ein meginástæða fyrir stofnun embættisins þar var sú staðreynd að börn eru áhrifalaus hópur í stjórnmálalegu tilliti og því ekki þess megnug að hafa áhrif á löggjöf eða ákvarðanatöku sem snertir hag þeirra beint eða óbeint. Enn fremur skipti það máli að ábyrgð á málefnum barna er dreifð á margar hendur í stjórnsýslu Noregs og hjá flestum stofnunum eru málefni barna aðeins eitt af mörgum verkefnum þeirra. Í Noregi er það samdóma álit manna að á þeim tólf árum, sem liðin eru frá stofnun embættis umboðsmanns barna þar í landi, hafi það sannað ágæti sitt. Telja verður að tilgangur norsku laganna hafi náðst, þ.e. að koma á fót embætti sem hefur með höndum að tryggja að gætt sé hagsmuna barna við lagasetningu, skipulagningu og ákvarðanatöku í samfélaginu. Jafnframt hefur sýnt sig að full þörf var fyrir óháðan aðila sem hefur eftirlit með því að þeir sem fjalla um málefni barna fari að lögum. Vegna frumkvæðis norska umboðsmannsins í almennri umræðu um málefni barna hafa verið gerðar ýmsar úrbætur á löggjöf og starfsháttum framkvæmdarvalds.

Umboðsmaður barna í Noregi er stjórnsýsluhafi. Hann er skipaður af konungi til fjögurra ára í senn samkvæmt tilnefningu ríkisráðs. Umboðsmaður barna í Noregi heyrir undir barna- og fjölskylduráðuneyti.

Þann 1. júlí 1993 var með lögum sett á stofn embætti umboðsmanns barna í Svíþjóð. Meginhlutverk sænska umboðsmannsins er að fylgjast með framkvæmd skuldbindinga sænskra stjórnvalda samkvæmt barnasáttmála Sameinuðu þjóðanna sem Svíar hafa fullgilt og að lög og reglur séu í samræmi við sáttmálann. Umboðsmaðurinn á jafnframt að hafa frumkvæði að almennri umræðu um málefni barna og rannsóknum á réttinda- og hagsmunamálum þeirra.

Umboðsmaður barna í Svíþjóð er stjórnsýsluhafi. Hann er skipaður af ríkisstjórn og heyrir undir félagsmálaráðuneyti.

Á danska þinginu var árið 1985--1986 lögð fram þingsályktunartillaga um að ríkisstjórnin legði fram frumvarp um stofnun embættis umboðsmanns barna. Lagt var til að embættið yrði með svipuðu sniði og í Noregi. Meiri hluti var ekki fyrir tillögunni og var hún felld. Sömu örlög hlaut samhljóða þingsályktunartillaga sem lögð var fyrir danska þingið ári síðar. Á þinginu 1990--1991 var lögð fram þingsályktunartillaga þess efnis að ríkisstjórnin legði fram frumvarp til laga um að stofnuð yrði deild innan embættis umboðsmanns danska þingsins er fjallaði eingöngu um málefni barna og ungmenna. Tillagan var ekki samþykkt. Meginástæða þess að embætti umboðsmanns barna hefur ekki verið komið á fót í Danmörku virðist vera sú að stjórnvöld telja að málefnum barna sé best borgið hjá félagsþjónustu sveitarfélaga. Stofnanir þeirra, foreldrar, kennarar, læknar, félagsráðgjafar, sálfræðingar og einkastofnanir tryggi að nægilega vel sé fylgst með réttinda- og hagsmunamálum barna í Danmörku. Nú kannar nefnd á vegum danska félagsmálaráðuneytisins þá hugmynd að skipað verði ráð sérfræðinga sem heyri undir danska félagsmálaráðherrann og sinni verkefnum hliðstæðum þeim sem umboðsmanni barna í Noregi er falið.

Í Finnlandi hefur í rúm 70 ár starfað stofnun á vegum einkaaðila (Mannerheims Barneskyddsförbund) sem unnið hefur að réttindamálum barna og umbótum á högum barnafjölskyldna. Stofnunin hefur með starfsemi sinni vakið athygli stjórnvalda á aðstæðum barnafjölskyldna, gengist fyrir námskeiðum í barna- og unglingamálefnum í samvinnu við aðrar stofnanir, rekið upplýsingaþjónustu o.s.frv. Árið 1981 kom stofnunin á fót starfsemi umboðsmanns barna. Tilgangurinn var að aðstoða börn og veita þeim beinan aðgang að lögfræðilegum upplýsingum. Umboðsmaðurinn fjallar um einstök mál, kannar m.a. hvað best sé fyrir barn í skilnaðarmáli, auk annarra verkefna, svo sem fyrirlestra og þátttöku í opinberri umræðu um málefni barna. Í Finnlandi hafa farið fram umræður um stofnun ríkisrekins embættis umboðsmanns barna en ákvörðun hefur verið slegið á frest.

Tilgangur frumvarps þessa og hlutverk umboðsmanns barna

Tilgangur frumvarpsins er fyrst og fremst sá að hér á landi verði starfandi óháður embættismaður sem vinni að því að fullt tillit sé tekið til réttinda, hagsmuna og þarfa barna, jafnt hjá opinberum sem einkaaðilum. Umboðsmanni barna er ætlað að vera málsvari eða talsmaður allra barna í samfélaginu og honum er ætlað að hafa frumkvæði að gagnrýnni og stefnumarkandi umræðu um stöðu barna í samfélaginu. Með því móti veiti hann stjórnvöldum og einstaklingum aðhald. Honum er ætlað að hafa áhrif á jafnt stjórnvöld sem einstaklinga, félög þeirra eða samtök, þannig að þeir hafi hagsmuni barna að leiðarljósi í störfum og öllum afskiptum af börnum.

Hér á landi eru í gildi ný og ítarleg lög á sviði barnaverndar og barnaréttar. Þá er börnum einnig tryggður í lögum réttur til heilsugæslu, menntunar o.s.frv. En þótt réttindi og vernd barna séu vel tryggð í löggjöf verður að telja að verulega skorti á að fullt tillit sé tekið til þessa fjölmenna þjóðfélagshóps. Þjóðfélaginu er stjórnað af hinum fullorðnu. Ákvarðanir um uppbyggingu þess, forgangsröð verkefna, framkvæmdir og skiptingu fjármagns virðast fyrst og fremst taka mið af hagsmunum og þörfum hinna fullorðnu. Börn eru ekki þrýstihópur hér á landi. Þau hafa ekki sökum ungs aldurs og réttarstöðu forsendur til að fylgja eftir réttinda- og hagsmunamálum sínum eða vekja athygli á því sem betur má fara. Heildstæða fjölskyldustefnu skortir hér á landi og tilhneiging hefur verið til að skilgreina málefni barna sem ,,hin mjúku mál`` með þeim afleiðingum að þau hafa setið á hakanum þegar ákvarðanir eru teknar um skipulagningu þjóðfélagsins og ráðstöfun fjármuna ríkisins. Því er full þörf á því að hér á landi starfi umboðsmaður barna.

Það skal tekið fram að með frumvarpi þessu er ekki ætlunin að setja á stofn embætti sem taki við verkefnum sem stjórnvöldum, stofnunum eða einstaklingum hefur verið falið að vinna samkvæmt lögum í þágu barna. Með frumvarpinu er ekki heldur ætlunin að hrófla við fjölmörgum lagafyrirmælum sem leggja ýmsar skyldur á herðar einstaklingum, stjórnvöldum eða stofnunum í málefnum barna. Í frumvarpi þessu er umboðsmanni barna ekki ætlað að hafa afskipti af málefnum einstakra barna, deilum forsjáraðila og stofnana eða öðrum einstaklingsbundnum ágreiningsefnum hvort heldur þau eru á sviði barnaréttar, barnaverndar og skólamála eða öðrum sviðum. Löggjafinn hefur nú þegar falið ýmsum stjórnvöldum og stofnunum að leysa þau verk af hendi.

Valdmörk umboðsmanns barna

Hér á eftir verður fjallað um valdmörk umboðsmanns barna, annars vegar gagnvart embætti umboðsmanns Alþingis og hins vegar gagnvart einstökum stjórnsýsluhöfum sem fara með eftirlits- og úrskurðarvald í málefnum barna. Tilgangurinn er fyrst og fremst sá að sýna fram á að ekki sé fyrir hendi hætta á skörun á verkefnum umboðsmanns barna, eins og þeim er lýst í frumvarpi þessu, og verkefnum áðurnefndra aðila.

Fyrst verður vikið að valdmörkum umboðsmanns barna og umboðsmanns Alþingis. Í 2. gr. laga um umboðsmann Alþingis, nr. 13/1987, er hlutverk umboðsmanns Alþingis skilgreint. Honum er ætlað að hafa eftirlit með stjórnsýslu ríkis og sveitarfélaga, tryggja rétt borgaranna gagnvart stjórnsýslunni, gæta þess að jafnræði sé í heiðri haft í stjórnsýslunni og að hún fari að öðru leyti fram í samræmi við lög og góða stjórnsýsluhætti. Hinu lögboðna hlutverki sínu sinnir umboðsmaður Alþingis hvort heldur í hlut eiga börn eða fullorðnir. Á sex ára starfstíma umboðsmanns Alþingis hefur embættið haft afskipti af ýmsum málum sem snerta börn á einn eða annan hátt. Má þar nefna málaflokka eins og barnaverndar-, forsjár- og umgengnismál auk ýmissa málaflokka sem snerta börn beint eða óbeint, svo sem skólamál, byggingar- og skipulagsmál, heilbrigðismál, almannatryggingamál o.s.frv. Með hliðsjón af framanrituðu og hlutverki umboðsmanns barna, eins og það er skilgreint í frumvarpi þessu og greinargerð, er ljóst að hlutverk og starfssvið umboðsmanns Alþingis og umboðsmanns barna samkvæmt frumvarpinu eru í grundvallaratriðum ólík. Umboðsmanni barna er ætlað að vera opinber talsmaður barna. Honum er ætlað að tryggja bættan hag þeirra og að við ákvarðanatöku í þjóðfélaginu sé réttur og hagsmunir þeirra tryggðir jafnt hjá opinberum sem einkaaðilum. Umboðsmanni barna er ekki ætlað það hlutverk að láta í ljósi álit sitt á því hvort stjórnvöld hafi brotið gegn lögum eða góðri stjórnsýslu við ákvarðanir eða í úrskurðum í einstökum málum, svo sem forsjár- og umgengnismálum. Umboðsmanni barna er heldur ekki ætlað að láta í ljósi álit sitt á því hvort barnaverndaryfirvöld hafi t.d. staðið löglega að einstökum íþyngjandi ákvörðunum. Eftirlit með að stjórnvöld hafi það að leiðarljósi sem barni er fyrir bestu við ákvarðanir og úrskurði heyrir eftir sem áður undir valdsvið umboðsmanns Alþingis að uppfylltum nánar tilteknum skilyrðum, sbr. lög um umboðsmann Alþingis, nr. 13/1987. Umboðsmanni barna er hins vegar ætlað að leiðbeina þeim sem hagsmuna eiga að gæta í slíkum málum um rétt þeirra til endurskoðunar á ákvörðun, hvort heldur er með málskoti til æðri stjórnvalda eða dómstóla eða með því að vísa málinu til umboðsmanns Alþingis. Vitneskja umboðsmanns barna gæti hins vegar orðið þess valdandi að hann tæki umræddan málaflokk almennt til sérstakrar athugunar teldi hann að hagsmunum barna vegið eða réttur þeirra væri ekki nægilega tryggður. Umboðsmaður barna kæmi síðan athugasemdum sínum og tillögum á framfæri við viðkomandi aðila.

Telja verður að embætti umboðsmanns Alþingis og embætti umboðsmanns barna geti tryggt, hvort með sínum hætti, að fullt tillit sé tekið til hagsmuna, réttinda og þarfa barna við ákvarðanatöku í þjóðfélaginu og að nægilegt eftirlit sé með því að réttur sé ekki brotinn á börnum. Í þessu sambandi er rétt að vekja athygli á því að í Noregi hafa ekki orðið árekstrar milli embættis umboðsmanns barna sem hefur starfað þar í landi frá árinu 1981 og embættis umboðsmanns Stórþingsins (Sivilombudsmannen) sem sett var á stofn árið 1963.

Hér á eftir verður fjallað um valdmörk umboðsmanns barna og þeirra stjórnsýsluhafa sem fara með eftirlits- og/eða úrskurðarvald í málefnum barna. Hér kemur fyrst og fremst til athugunar hvort um skörun er að ræða á verkefnum barnaverndarnefnda og verkefnum umboðsmanns barna eins og þau eru skilgreind í frumvarpinu og greinargerð. Í þessu sambandi er rétt að nefna tvö dæmi. Í 1. mgr. 4. gr. laga um vernd barna og ungmenna, nr. 58/1992, er kveðið á um forvarnarhlutverk barnaverndarnefnda þar sem þeim er gert skylt að setja fram tillögur og ábendingar um atriði sem stuðla að því að búa börnum og ungmennum góð uppeldisskilyrði og benda á félagsleg atriði sem eru andstæð því uppeldismarkmiði. Þá er í 2. mgr. 3. gr. laganna kveðið á um það hlutverk félagsmálaráðuneytisins í barnaverndarmálum að hafa frumkvæði að þróunarstarfi og rannsóknum á sviði barnaverndar. Telja verður, þrátt fyrir hina staðbundu forvarnarskyldu barnaverndarnefnda og skyldu félagsmálaráðuneytisins í þróunar- og rannsóknavinnu á sviði barnaverndar, að ekki sé fyrir hendi hætta á skörun verkefna. Forvarnarskylda hefur hvílt á barnaverndarnefndum frá því fyrstu lögin um vernd barna og ungmenna voru sett árið 1932 en þessi þáttur í starfsemi nefndanna virðist hafa setið á hakanum. Þróunar- og rannsóknavinna félagsmálaráðuneytisins á sviði barnaverndar kemur væntanlega fyrst og fremst til með að nýtast barnaverndarnefndum í störfum þeirra. Með tilkomu embættis umboðsmanns barna verður starfandi í stjórnkerfinu óháður aðili, án landfræðilegra valdmarka, sem veitt getur aðhald í þýðingarmiklum málaflokki sem telja verður að hingað til hafi ekki verið sinnt sem skyldi.

Sérfræðingaráð

Í tveimur fyrri lagafrumvörpum um umboðsmann barna hefur verið gert ráð fyrir því að Alþingi skipaði sjö manna ráð til fjögurra ára umboðsmanni barna til ráðgjafar. Fyrirmyndin var sótt til norsku laganna um umboðsmann barna frá árinu 1981. Í viðtali eins nefndarmanna nefndar þeirrar, sem samið hefur frumvarp þetta, við norska umboðsmanninn, Trond-Viggo Torgersen, kom fram það mat hans að norska ráðið sé óþarft og aðeins orðið til þess fallið að gera starfsemina þunga í vöfum enda fulltrúar í ráðinu hvaðanæva úr Noregi. Ráðið hafi einnig reynst dýrt í rekstri og fljótlega hafi komið í ljós að umboðsmaður barna þurfti hvort sem er að leita álits og ráðgjafar sérfræðinga utan ráðsins í störfum sínum. Ráðið kom saman fjórum sinnum á ári á tímabilinu 1981--1984 en hefur ekki verið kallað saman síðan. Ráðgert er að leggja fram frumvarp til laga um breytingar á lögum um umboðsmann barna í Noregi þar sem lagt verður til að ráðið verði lagt niður.

Það er fyrst og fremst vegna framangreindrar reynslu Norðmanna að í frumvarpi þessu er ekki gert ráð fyrir sérfræðilegu ráði er vera skuli umboðsmanni barna til ráðgjafar. Þegar haft er í huga hið umfangsmikla starfssvið umboðsmanns barna er ljóst að hann kemur til með að þurfa á ráðgjöf og vinnu sérfræðinga að halda í störfum sínum. Nefndin telur heppilegri kost að umboðsmanni barna sé með fjárveitingu tryggt fjármagn til að standa straum af ráðgjöf og vinnu sérfræðinga vegna sérstakra verkefna fremur en að binda tiltekinn hluta af fjárveitingu embættisins til greiðslu launa ráðsmanna. Jafnframt skal á það bent að erfitt getur reynst að skipa ráð þannig að í því eigi sæti fulltrúar allra þeirra fjölmörgu sérsviða sem snerta verksvið embættisins.